L’istituto municipale ha sempre avuto due caratteristiche fondamentali: in primo luogo, ha carattere facoltativo e il potere di costituirlo spetta al Comune sorto dalla fusione[1], nel nostro caso obbligati per legge. Inoltre, sono privi di personalità giuridica, non costituendo un nuovo ente locale ma un organo derivato ove strutture, mezzi, finanziamenti eventualmente personale specialistico, sono a carico del Comune che ne garantisce l’adeguata dotazione[2].
L’esclusione della personalità giuridica per i Municipi d’Area è indirettamente confermata dall’art. 2, comma 1, Tuel, secondo cui sono enti locali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di Comuni. I Municipi risultano, quindi, esclusi dal novero degli enti locali. La tesi maggioritariain dottrina[3], propende per la qualificazione dei Municipi quali organismi di decentramento delle funzioni e dei servizi, ed esclude, per contro, la loro natura di enti esponenziali. Ne consegue che la rappresentatività, da un lato, e il perseguimento degli interessi generali della popolazione del Comune, dall’altro, restano di competenza del Comune esito della fusione, mentrei Municipi d’Areapossono gestire, ma non è il nostro caso data la quantità non rilevante degli abitanti,funzioni o servizi secondo le norme indicate dallo statuto. I Municipi difettano inoltre di legittimazione processuale per la tutela degli interessi loro affidati, spettando tale tutela alla persona giuridica Comune di cui gli stessi sono parte (Cons. Stato, sez. V, n. 5792/2002; T.A.R. Toscana, sez. Firenze, n. 70/1988)[4]. A confermare quest’orientamento vi sarebbero le funzioni esercitabili dai Municipi d’Area, la previsione da parte del Tuel di appositi organismi di Governancee l’eventuale rapporto con ulteriori forme di decentramento contemplate dall’ordinamento.
MUNICIPI D’AREA, FUNZIONI SUL PIANO GENERALE DEL DIRITTO
I Municipi possono svolgere qualsiasi attività dell’amministrazione comunale diversa dall’esercizio di funzioni amministrative[5]: possono erogare servizi pubblici locali (exartt. 112 ss. Tuel[6], altri servizi (exart. 14[7] e fruire di impianti sportivi, dei servizi culturali, sociali, anagrafici o di stato civile[8].
Secondo alcuni commentatori[9], i Municipi sarebbero una speciesdella forma di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (di cui all’art. 113 bis) ed esisterebbe addirittura un dovere ex legedi decentramento, a favore dei Municipi, della gestione-esercizio dei servizi pubblici di base.
Beni o uffici comunali preesistenti e quanti altro di pubblico esiste nei territori delimitanti i Municipi possono, a tal fine, costituire sedi distaccate degli Uffici del Comune nuovo, in altre parole sedi dei Municipi d’Area e di sicuro riferimento istituendo in essi per i residenti punti di servizio online distaccato.
Tale concetto, relativo all’istituzione di costose dotazioni di funzioni burocratiche fisiche attraverso uffici e personale, è un concetto sorpassato dalla disponibilità di servizi tramite metodica online, attraverso la quale è possibile sopperire all’erogazione di qualsiasi servizio documentale erogabile, eliminando l’attivazione di una macchina burocratica costosa, spesso strumento di scambio di voto, quale impiego di personale in aggiunta, che incrementerebbe ogni costo ulteriore su quelli già gravanti sui cittadini, specie in difficoltà e collassati dalla tassazione corrente.
Non pare tuttavia possibile una delega ai Municipi delle forme di gestione, dei compiti di organizzazione dei pubblici servizi e della disciplina generale delle tariffe per la fruizione di beni e servizi, perché si tratta di competenze esclusive del Consiglio Comunale (Cons. Stato, sez. V, n. 424/1997)[10].
L’analisi del reticolo delle funzioni esercitabili conferma la natura stessa dei Municipi d’Area quali organismi di partecipazione e di decentramento “burocratico-amministrativo” alla vita del Comune, la cui ampiezza è stabilita, dallo Statuto e Regolamento del Comune esito della fusione[11].
DEI MUNICIPI D’AREA ORGANI E INDIVIDUAZIONE
L’art. 16, comma 2, dispone: “Lo statuto e il regolamento disciplinano l’organizzazione e le funzioni dei municipi, potendo prevedere Organi eletti a suffragio universale diretto. Come sopra riportato, èancora l’art. 16, comma 2, del Tuel, che dispone che agli amministratori dei Municipi d’Area si applicano le norme previste per gli amministratori dei Comuni che hanno popolazione pari a quella del Municipio di appartenenza (art. 77-87, Tuel), compreso lo status di amministratori locali, la disciplina in materia di aspettative, indennità[12], permessi, rimozione e sospensione, cose queste che esulano dal nostro caso, riconoscendo solo ai componenti di tali Organi, un gettone di presenza che non potrà essere ad esempio superiore a 300€/mese, a rimborso delle spese ma sarà il Consiglio a stabilirlo.
Il fine è evitare sovrapposizione di competenze che porterebbero adinutili doppioni, posto che la finalità dei Municipi d’Aria è quella di assicurare la partecipazione dei cittadini e nel nostro caso facilitare il decentramento on-line, dei servizi comunali.
L’attribuzione allo Statuto e al Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del potere di organizzare la struttura istituzionale e organizzativa del Municipio è piuttosto ampia: il testo dell’art. 16, Tuel, offre un ventaglio di soluzioni più esteso.
Non descrive né gli organi dei Municipi d’Area, né il metodo della loro nomina, proprio per consentire elasticità all’istituto e una maggiore adattabilità.
Al contrario, la disciplina previgente (art. 12, l. n. 142/1990) vincolava le norme statutarie a indicare, quali organi necessari del Municipio d’Area, il pro-sindaco e due consultori, eletti dai cittadini residenti nel territorio della comunità che le delimita. Si trattava di un organo composto di tre sole persone, di ridotte proporzioni ma pur sempre sufficiente ad assicurare, in forma collegiale, l’adozione di provvedimenti deliberativi[13], nel nostro caso applicativi e regolamentari.
Attualmente, invece, gli organi rappresentativi dei Municipi possono essere scelti sia con l’elezione diretta a suffragio universale, sia con la semplice designazione da parte del Consiglio o del Sindaco del Comune esito della fusione (soluzione poco accorta questa seconda in quanto trasferirebbe nei Municipi d’Area, “così e semplicemente”, le diatribe comunali e il controllo inverso sui processi reali, di base, quindi da rigettare). Spetterebbe comunque allo Statuto del Comune neo-istituito stabilire il grado di rappresentatività che devono possedere gli organi dei Municipi, con le modalità che saranno dettagliatamente delineate dal regolamento comunale[14], tenendo cura di non incorrere in conflittuali concorrenze tra organi centrali e decentrati dello stesso ente. Problematica quest’ultima da noi priva di senso perché nessun decentramento oltre ai ruoli stabiliti deve riguardare i Municipi d’Area.
Secondo alcuni[15], la possibilità che gli statuti prevedano organi eleggibili anche a suffragio universale e diretto potrebbe indurre a ravvisare in questo istituto anche una forma di decentramento politico. Secondo altri[16], invece, l’elettività degli organi del Municipio (anche a suffragio universale), non sarebbe indice di autonomia. Anzi, il fatto che gli organi dei Municipi possano essere eletti anchea suffragio diretto, significa che il sistema elettorale privilegiato è quello di secondo grado, operato dal Consiglio Comunale. In astratto, risolvendo appare possibile, anche la nomina e non il suffragio, per il Municipio, di un pro-sindaco e di un Consiglio[17]. In questo caso, appare evidente, che gli organi del Municipio non rappresenterebbero la popolazione residente, bensì, come affermato, il riflesso delle parti politiche presenti nel consiglio comunale[18].
A tal punto per ovviarvi è possibile imporre che le tre cariche da assumere siano assegnate nell’ordine dato dal suffragio, ai primi tre candidati più votati, indipendentemente da liste o singoli residenti in concorrenza. Nel caso di parità si sceglie con il sorteggio.
Nulla è previsto con riferimento all’elettorato attivo e passivo o alle incompatibilità ma pare di doversi escludere che lo Statuto Comunale possa disporre nuove cause d’incompatibilità o d’ineleggibilità: conseguentemente, si rinvia alle norme previste per gli organi del Comune (art. 55 ss, Tuel) al pari dello scioglimento degli organi municipali (ex art. 141, Tuel[19]e alle autoregolazioni normate[20].
Le norme statutarie considereranno l’opportunità di indire le elezioni degli amministratori municipali d’Area, celebrando la prima dopo l’adozione dello Statuto, poi contestualmente alle elezioni comunali. La presenza di un soggetto, in entrambe le competizioni elettorali, dovrà considerarsi incompatibile.
(Cosimo Montera, architetto)
NOTE
[1]Sul rapporto tra art. 15, comma 2, Tuel e art. 6, comma 2 e art. 16, Tuel si rinvia alle considerazioni stanti al par. 4.
[2]Ministero dell’Interno, circolare 7 giugno 1990; AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 290; Iannotta R., Ordinamento comunale e provinciale, in Santaniello G., Trattato di diritto amministrativo, Padova, 1995, p. 105.
[3]Maggiora E., Commento all’art. 16, in AA.VV., Le autonomie locali (l. 8 giugno 1990, n. 142), cit., p. 290; Id., Fusione dei Comuni, in AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., p. 148; AA.VV.,Commento al testo unico in materia di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), cit., p. 141; Alemanno G.S., Sforza Fogliani C., Il codice degli enti locali, cit., p. 107; Accettura B., Art. 16, in Bertolissi M., L’ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[4]Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 112.
[5]Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, Napoli, 1993, p. 157 ss.
[6]Art. 112, Tuel (Servizi pubblici locali): “1. Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali. 2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge. 3. Ai servizi pubblici locali si applica il capo III del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, relativo alla qualità dei servizi pubblici locali e carte dei servizi.”
[7]Art. 14, Tuel (Compiti del Comune per servizi di competenza statale): “1. Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. 2. Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell’articolo 54. 3. Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie.”
[8]Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 113.
[9]Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, cit., p. 158 ss.
[10]Ancora una volta, Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, cit., p. 153.
[11]Pizzorusso A., Commentario alla Costituzione. Supplemento legge 8 giugno 1990, n. 142, Bologna, 1996, p. 157; Vigneri A., Art. 6, in Vigneri A., Riccio S., Nuovo ordinamento degli enti locali e status degli amministratori, Rimini, 1999, p. 71.
[12]Nel nostro caso l’elezione delle tre figure, “Pro-Sindaco e due Consultori”, sono su base volontaria, a questi viene riconosciuto esclusivamente, accettandone la partecipazione e nomina, il gettone di presenza nelle attività svolte ed ampiamente documentate, il cui importo sommato non potrà essere oltre la quantità di 1/8 della diaria del Sindaco. Ciò alla luce dell’art, 78 Tuel, comma 2° che non nomina in esso le figure dei Municipi privi di personalità giuridica.
[13]AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 292.
[14]Maggiora E., Il diritto degli enti locali, Milano, Giuffrè, 2002, p. 140.
[15]Accettura B., Art. 16, in Bertolissi M., L’ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[16]Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 157.
[17]Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 113.
[18]Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 157.
[19]Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., pp. 113-114.
[20]Alcuni casi di incandidabilità: D.lgs 31 dicembre 2012, n. 235; L. 55/1990, modificato dall’articolo 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 e alle corrispondenti disposizioni degli articoli 58 e 59 del D.lgs 267/2000, sostanzialmente ripresi nel nuovo testo unico 235/2012. I condannati con sentenza passata in giudicato per uno dei reati indicati al comma 1 dell’articolo 10 del decreto legislativo 235/2012. L’incandidabilità opera anche nel caso in cui sia stata applicata la pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del c.p.p. (c.d. patteggiamento) e ai sensi dell’articolo 11 sono sospesi di diritto dalle cariche indicate nell’articolo 10, coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per i delitti ivi indicati, così per l’art. 11, comma 7.
